Der Nordstaat – Schreckbild oder Chance?

Nach dem Zweiten Weltkrieg und der Teilung Europas entstand 1949 im Westen die Bundesrepublik Deutschland mit elf Bundesländern unterschiedlicher Größe und Wirtschaftskraft. Die Grenzen der Bundesländer waren noch in der Besatzungszeit festgelegt worden und beruhten nicht immer auf historischen Traditionen. So wurden Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen oder Schleswig-Holstein aus Teilen des aufgelösten Staates Preußen neu gebildet. Das Grundgesetz sah deshalb in Artikel 29 vor: „Das Bundesgebiet ist unter Berücksichtigung der landsmannschaftlichen Verbundenheit, der geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, der wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit und des sozialen Gefüges durch Bundesgesetz neu zu gliedern. Die Neugliederung soll Länder schaffen, die nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können.“ Dieser Auftrag beschäftigte die Politik über Jahrzehnte, blieb aber weitgehend folgenlos – auch, weil Änderungen durch Volksentscheid bestätigt werden mussten. Nur ein einziges Mal entstand ein neues Bundesland: 1952 schlossen sich im Südwesten Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zum heutigen Land Baden-Württemberg zusammen. In der aktuellen Fassung des Grundgesetzes ist der Auftrag zur Neugliederung abgeschwächt.

Lüdemann-Plan

In Norddeutschland gelang es Hamburg und auch Bremen nach 1945 mit dem Verweis auf ihre Hafenfunktion erneut, ihre Selbständigkeit zu bewahren und zwar im Fall Hamburgs in den erweiterten Grenzen von 1937. Staatsrechtlich als Städte mit den Rechten eines Landes fortzubestehen, sei eine „Lebensfrage“, erklärten sie 1945/46 in ersten Diskussionen über einen größeren „Nordstaat“ im Zonenbeirat der britischen Zone. 1948 legte der schleswig-holsteinische Ministerpräsident Hermann Lüdemann (SPD) ein Konzept für ein Bundesland „Unterelbe“ aus Schleswig-Holstein, Hamburg und dem nördlichen Niedersachsen vor.

Detail des Lüdemann-Plans mit Einwohnerzahlen

Der Hamburger Erste Bürgermeister Max Brauer (SPD) wies die Idee im September 1948 mit der Begründung zurück, dass Hamburg „weder das Bedürfnis habe, sich annektieren zu lassen noch den Ehrgeiz besitze, zum Kopf eines größeren Landes zu werden“. Als sich im Oktober 1950 die Senate von Hamburg und Bremen zum ersten Mal in der Nachkriegszeit trafen, unterstrich das „Hamburger Abendblatt“: „In den ehrwürdigen Räumen des Bremer Rathauses, in dem alle Wände von einer stolzen Geschichte künden, klänge der Verzicht auf Selbständigkeit der Hansestädte wie ein Verrat.“

1955 bestätigte ein von der Bundesregierung eingesetzter Sachverständigenausschuss zur Neugliederung des Bundesgebietes, dass Hamburg „in seiner gegenwärtigen Gestalt erhalten werden“ könne. Dort hätte sich durch Herkunft, Sprache, Kultur und Geschichte „eine Sonderform eines stadtstaatlichen Zusammengehörigkeitsgefühls herausgebildet“. Auch die Ausrichtung auf Schifffahrt und Seehandel spreche gegen eine Verbindung mit anderen Ländern und „bei seiner überdurchschnittlichen Finanzkraft und Leistungsfähigkeit“ sei Hamburg in der Lage, seine Aufgaben zu erfüllen. Für den Hafen standen seit 1937 Erweiterungsflächen auf eigenem Territorium zur Verfügung, die ab 1961 in Altenwerder und Moorburg auch konkret verplant wurden.

Erst in den frühen 1970er Jahren wurde der „Nordstaat“ wieder aktuell. Eine vom Bundesinnenministerium eingesetzte Sachverständigenkommission sah Anfang 1973 eine Reduzierung der Anzahl der Bundesländer vor und schlug in Norddeutschland entweder ein großes Bundesland „Nord“ oder ein Bundesland „Nordost“ aus Hamburg, Schleswig-Holstein und einigen niedersächsischen Landkreisen sowie ein Bundesland „Nordwest“ aus Bremen und dem Rest Niedersachsens vor. Den Argumenten der Kommission folgend, hob die Hamburger Wochenzeitung „Die Zeit“ „strukturelle Vorzüge“ durch einheitlich verwaltete „Großwirtschaftsräume“ hervor: „In einem kommunizierenden System könnten Stadt und Land voneinander profitieren: Hamburg und Bremen wären der Grenzfesseln ledig, die neuen Bundesstaaten könnten ihrerseits von dem wirtschaftlichen Potential der beiden Hansestädte profitieren, die sozioökonomische Struktur wäre nicht mehr so kopflastig wie vordem.“

Nur Niedersachsen begrüßte diese Idee. Hamburg und Bremen betonten erneut, dass ihre „Eingliederung in Flächenstaaten … die maritimen Interessen der Bundesrepublik beeinträchtigen und zugleich die Hansestädte in der Ausübung ihrer Funktionen für ihre Regionen behindern“ würde. Abgeordnete aus Kiel, Göttingen oder Osnabrück sollten nicht über Hafenfragen in Hamburg und Bremen mitentscheiden.

Das Neugliederungskonzept der Kommission von 1973 blieb folgenlos. In den 1980er Jahren wurde das Thema aber sporadisch immer wieder einmal aufgegriffen. Angesichts der verschlechterten Wirtschaftslage Hamburgs und pessimistischer Zukunftsausblicke schienen der Senat unter Bürgermeister Klaus von Dohnanyi (SPD) und sozialdemokratische Bürgerschaftsabgeordnete wie Horst Gobrecht Nordstaats-Plänen nicht mehr abgeneigt oder hielten sie sogar für notwendig. Die Nachbarländer lehnten dies aber ab, denn „aus mehreren schwachen wird kein starker Staat“, wie die niedersächsische Landesregierung formulierte.

Das Ende der DDR, die Entstehung von fünf neuen Bundesländern im Osten und deren Beitritt zur Bundesrepublik am 3. Oktober 1990 führten im Vorfeld und in den Jahren danach zu intensiven Debatten in Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit über Reformen und Neuanfänge. Auch die Frage einer Neugliederung des Territoriums der erweiterten Bundesrepublik wurde dadurch wieder aktuell.

Hamburgs Erster Bürgermeister Henning Voscherau (SPD) forderte bereits im Februar 1990 nachdrücklich „einen Nordstaat mit der Hauptstadt Hamburg, in dem Eifersüchteleien unterbunden werden können“. Innerhalb eines größeren Europa sei man mit der bundesdeutschen „Kleinstaaterei“ nicht wettbewerbsfähig. Ob ein solcher Nordstaat die alten Konzepte rund um die vier westdeutschen Küstenländer wieder aufgreifen oder nun auch Mecklenburg im Osten einbeziehen sollte, war aber ebenso umstritten wie der Weg zu einer Neugliederung. Gleichzeitig gab es in Hamburg weiterhin prominente Stimmen wie den langjährigen Umwelt- und Justizsenator Wolfgang Curilla (SPD), die auf Nachteile eines Zusammenschlusses hinwiesen. Die Grünen kritisierten die Diskussion in der Bürgerschaft im April 1990 als „Scheindebatte“, weil man dadurch die Interessenkonflikte zum Beispiel zwischen den rivalisierenden Hafenstädten Hamburg und Bremen nicht lösen könne.

Im April 1992 plädierte der Leiter der Senatskanzlei, Thomas Mirow (SPD), für den Zusammenschluss von Hamburg und Schleswig-Holstein und zog dafür sogar in Erwägung, Lübeck oder Kiel statt Hamburg zur Hauptstadt zu machen. Bürgermeister Voscherau setzte sich für eine Änderung des Grundgesetzes ein, um Länderneugliederungen zu erleichtern. Als im Mai 1996 in Berlin und Brandenburg über einen Zusammenschluss abgestimmt wurde, hoffte Voscherau auf ein positives Ergebnis. Komme „die Fusion nicht zustande, rückt jede weitere Länderneugliederung in weite Ferne“. Er behielt recht: In Brandenburg lehnte eine Mehrheit der Bevölkerung den Zusammenschluss mit Berlin ab und seither ist auch die Diskussion um den Nordstaat faktisch erledigt. Unmittelbar nach der gescheiterten Fusion im Osten brachte der Hamburger SPD-Vorsitzende Jörg Kuhbier die Problematik auf den Punkt, als er erklärte, er halte den Nordstaat für notwendig und wichtig, aber auch für „undurchsetzbar“. Im Frühjahr 2005 ließ der Hamburger Erste Bürgermeister Ole von Beust (CDU) noch einmal Sympathien für ein zukünftiges Zusammengehen mit Schleswig-Holstein erkennen, aber auch dieser Denkanstoß lief ins Leere.

Die Nordstaatspläne waren über die Jahrzehnte hinweg angetrieben von der Vorstellung, dass Bundesländer am besten ungefähr gleich groß sein sollten. Ein großes Bundesland im Norden schien politisch, finanziell und planungsrechtlich vorteilhafter als mehrere kleine Länder: Man würde gegenüber Schwergewichten wie Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg oder Bayern und auch gegenüber der Bundesregierung an Bedeutung gewinnen und könnte durch eine Zusammenlegung Einsparungen bei den Regierungen und Parlamenten sowie in der Verwaltung und eine größere Effizienz erreichen. Anstatt um die Ansiedlung von Unternehmen zu konkurrieren, könnte eine einheitliche Wirtschaftspolitik die städtischen Zentren und die strukturschwachen ländlichen Regionen gemeinsam voranbringen. Außerdem würden sich Probleme wie der Ausbau der Verkehrswege und der Energieversorgung leichter lösen lassen, wenn dafür nur eine Landesregierung zuständig wäre und sich Hamburg nicht mühsam mit Schleswig-Holstein und Niedersachsen abstimmen müsste. Insbesondere im stark föderalistisch geprägten Bildungsbereich hat zudem in den letzten Jahren die Kritik an „Kleinstaaterei“ zugenommen.

Schon diese „technischen“ Argumente waren und sind aber nicht unumstritten: So hätten sich nach einem Zusammenschluss die Stimmen im Bundesrat nicht etwa addiert, sondern ein größerer Nordstaat hätte weniger Stimmen gehabt als die einzelnen Länder. Zudem hätte das neue Bundesland Einnahmeverluste im Rahmen des Länderfinanzausgleichs zwischen wirtschaftlich starken und schwachen Ländern hinnehmen müssen, was selbst Bürgermeister Voscherau einräumte. Beides wäre nur durch weitergehende Verfassungsreformen zu vermeiden gewesen. Weil die Verwaltung in einem größeren Bundesland auch mehr Einwohnerinnen und Einwohnern hätte gerecht werden müssen, wäre das Einsparpotenzial begrenzt geblieben. Kommunale Neugliederungen in der Vergangenheit hätten gezeigt, dass größere Einheiten nicht den Menschen nützten, sondern zu Staatsferne und mehr Distanz zwischen Bürgerinnen und Bürgern und der Politik führten, argumentierte im März 1996 der schleswig-holsteinische CDU-Fraktionsvorsitzende Ottfried Hennig.

Was die Befürworter eines Nordstaates ganz ausblendeten, waren aber vor allem die emotionalen Bindungen vieler Menschen an „ihr“ Bundesland und die damit verbundenen Heimatgefühle. Der Politikwissenschaftler Michael Ruck hat 2019 dagegen angeführt, dass empirischen kulturanthropologischen Studien zufolge regionales Heimatbewusstsein kleinräumiger und nicht an institutionelle staatliche Einheiten gebunden sei. Ob dies aber für die traditionsreichen und maritim geprägten Stadtstaaten Hamburg und Bremen tatsächlich gilt und ob sich nicht sogar auch in den „jungen“ Bundesländern Niedersachsen und Schleswig-Holstein seit 1949 eigene Landesidentitäten herausgebildet haben, wäre zu diskutieren.

Da der „Nordstaat“ in der Vergangenheit gescheitert ist und es wohl auch in Zukunft dafür keine Perspektive gibt, bleibt als Alternative nur die freiwillige Zusammenarbeit der Länder. Dafür wurde schon 1955 mit dem Gemeinsamen Landesplanungsrat Hamburg / Schleswig-Holstein eine erste feste Institution geschaffen. In den 1960er Jahren plädierten Hamburger Politiker wiederholt dafür, „die Wirtschaftspolitik schon heute so zu betreiben, dass sie die bestehenden Ländergrenzen vergessen macht“, um mit Wachstumsregionen wie dem Rhein-Main-Gebiet, Stuttgart oder München konkurrieren zu können. Bei konkreten Maßnahmen wie der Einführung der Container im Seegüterverkehr ab 1965 oder der Ansiedlung neuer Industriebetriebe gaben sie aber stets Hamburger Interessen den Vorrang. Gemeinschaftsprojekte wie der seit 1962 geplante Großflughafen Kaltenkirchen, der auf schleswig-holsteinischem Boden den Hamburger Stadtflughafen Fuhlsbüttel ersetzen sollte, scheiterten.

In Grün: Die Metropolregion Hamburg

Mit der seit 1996 bestehenden „Metropolregion Hamburg“, die neben dem Stadtstaat den Süden Schleswig-Holsteins, den Norden Niedersachsens und inzwischen auch den Westen Mecklenburg-Vorpommerns umfasst, wurde erst einige Jahre nach der Wiedervereinigung eine Form gefunden, die der wirtschaftspolitischen Koordination dient, ohne alten Ängsten einer Marginalisierung des Hamburger Umlandes Vorschub zu leisten. Sie ist inzwischen flankiert von einer Vielzahl institutionalisierter Kontakte auf Regierungs- und Behördenebene sowie Gemeinschaftsinstitutionen wie der aus den Landesbanken Hamburgs und Schleswig-Holsteins hervorgegangenen HSH Nordbank (2003-2019), dem seit 2004 bestehenden Statistikamt Nord oder der 2007 gegründeten Filmförderung Hamburg Schleswig-Holstein. Auch der bereits seit 1965 bestehende Hamburger Verkehrsverbund (HVV), der inzwischen nördlich der Elbe bis in die Kreise Steinburg, Pinneberg, Segeberg, Stormarn und Herzogtum Lauenburg und im Süden bis in die Landkreise Stade, Harburg und Lüneburg reicht, ist ein Beispiel für länderübergreifende regionale Kooperation.