Neue Verfassung – neue Politik Hamburg 1921-1933

Hamburgs erste demokratische Verfassung in der Bewährungsprobe

Ursula Büttner

Als Hamburgs erste demokratisch gewählte Bürgerschaft am 24. März 1919 zusam­mentrat, wurde den Zuschauern sofort deutlich, daß sie Zeugen einer Zeitenwende waren: Zum ersten Mal eröffnete eine Frau die Tagung eines deutschen Parlaments: Helene Lange, geboren in dem anderen symbolträchtigen Jahr der deutschen Demokratiebewegung, 1848, und bekannt geworden in langen Kämpfen um die Gleichberechtigung und politische Teilhabe der Frau. Als Alterspräsidentin und Abgeordnete der Deutschen Demokratischen Partei beschrieb sie in ihrer Eröff­nungsrede die wichtigste Aufgabe der neuen Bürgerschaft: „Die Arbeit dieser Ver­sammlung soll dem Neubau gelten. Aus verhängnisvollster Bedrohung der äußeren Grundlagen, auf denen das stolze und blühende Leben Hamburgs beruhte, aus einer gewaltigen innerpolitischen Erschütterung heraus […] sollen wir hier eine Verfassung schaffen, eine dauerhafte, feste Grundlage unseres Staatslebens, von der die überzeugende und überwindende Kraft politischer Gerechtigkeit und sozialen Geistes ausgeht.“

Helene Lange gab mit diesen Worten einer in Hamburg weitverbreiteten Selbst­einschätzung Ausdruck. Ein Parteifreund rühmte bei den Hamburgern und Hambur­gerinnen 1926 „ein starkes Maß von Vernunft“ und einen mäßigend wirkenden stillen Sinn für Tradition.

Die historischen Fakten zur Zeit der Revolution und Demokratiegründung in Hamburg scheinen diese Vorstellungen zu bestätigen. Von Kiel ausgehend, erreichte die Umsturz­bewegung die Elbmetropole drei Tage früher als die Reichshauptstadt. Nach der Ausschaltung der militärischen Kräfte des alten Regimes übernahm ein proviso­rischer Arbeiter- und Soldatenrat am 6. November 1918 die Herrschaft; der Senat erklärte seine Bereitschaft, „sich in den Dienst der neuen Zeit zu stellen“, wurde aber im ersten Elan für abgesetzt erklärt, ebenso die Bürgerschaft. Doch schon nach sechs Tagen wurden beide als kommunale Verwaltungsinstanzen wiedereingesetzt, die unter der politischen Aufsicht des Rates ihre Alltagsarbeit fortführen durften. Im Arbeiter- und Soldatenrat hatten zunächst die Linken – Unabhängige Sozialdemo­kraten und „Hamburger Linksradikale“ um den Vorsitzenden Heinrich Laufenberg – das Sagen. Erst seit der zweiten Dezemberhälfte verschoben sich die Gewichte nach der Rückkehr der Fronttruppen immer mehr zugunsten der SPD und der Gewerk­schaften.

Vier Monate lang, bis zum Zusammentritt der neugewählten Bürgerschaft am 24. März 1919, bestand in Hamburg eine ziemlich einmalige politische Kon­stella­tion: Ein Revolutionsorgan, in dem in den ersten Wochen die Linken dominierten, arbeitete einigermaßen nützlich mit dem Senat und der Bürokratie des alten Regimes zusammen, ohne daß sich deren Zusammensetzung irgendwie veränderte. Diese „friedliche Koexistenz“ funktionierte, weil beide Seiten einander brauchten: Die Staatsvertreter hatten den Sachverstand und die Erfahrung, um die drängenden Aufgaben zu bewältigen; aber nur der Arbeiter- und Soldatenrat besaß genügend Autorität, um Anordnungen durchzusetzen und die öffentliche Ordnung und die Versorgung der Großstadtbevölkerung wenigstens notdürftig zu sichern.

 

Bei der Bürgerschaftswahl am 16. März 1919, zu der erstmals alle Männer und Frauen von über 20 Jahren aufgerufen waren, gewann die SPD mit 50,5% der Stimmen eine knappe absolute Mehrheit. Trotzdem entschied sie sich, den Senat nicht allein oder mit der USPD zu bilden, die 8,1% der Stimmen erhalten hatte, sondern eine Koalition mit der Deutschen Demokratischen Partei (DDP) einzugehen, den alten Verbündeten im Kampf für ein demokratisches Wahlrecht. Sie brachten 20,5% der Stimmen in die Koalition ein. Sogar einige Mitglieder des Vorkriegssenats ließen die Wahlsieger im Amt, und auch das Amt des ersten Bürgermeistes ver­trauten sie einem von ihnen an (Arnold Diestel), weil, wie der Spitzenpolitiker der SPD, Otto Stolten, erklärte, in das höchste Amt ein Mann gehöre, „der auch den alten hamburgischen Familien nahestehe“.

Der Preis war, daß sie Arbeiterwähler, die über die not­wendi­gen Kompromisse enttäuscht waren. Trotzdem überwogen wahrscheinlich die Vorteile ihrer auf das Bürgertum gerichteten Integrationspolitik: Bei den verschiedenen Umsturz­versuchen von rechts fanden die Putschisten in Hamburg fast keine Unter­stützung. Die aus der Vorkriegsregierung übernommenen parteilosen Senatoren bekannten sich nach­drück­lich zur demokratischen Verfassung und machten alle Legitimationsversuche für rechte Angriffe unmöglich.

Vor allem sicherte die Entscheidung von 1919 Hamburg in der ganzen Zeit der Weimarer Republik stabile Regierungsverhältnisse. Sie ermöglichte die kontinuier­liche Fortsetzung der Senatsarbeit, als die SPD 1921 die absolute Mehrheit verlor (40,6%; DDP 14,1%), und auch 1925, als sogar SPD und DDP zusammen unter die 50%-Marke gesunken waren (32,4%; 13,2%), konnte es politisch ohne harten Bruch weitergehen. Die Koalition wurde um die nationalliberale Deutsche Volkspartei (DVP) erweitert.

Schon in der konstituierenden Bürgerschaftssitzung am 24. März 1919 fielen Grund­entscheidungen über die künftige Verfassung. Alle Parteien von der SPD bis zur DVP waren sich einig, nur in einer parlamentarischen Demokratie auf inneren Frieden hoffen zu können. Besonders die Zustimmung der DVP, in der sich die meisten Repräsentanten der alten Hamburger Führungsschichten gesammelt hatten, war bemerkenswert. Ihr Sprecher erklärte ausdrücklich: „Wir machen den Schritt zur Demokratie, den das Deutsche Reich und Hamburg jetzt gemacht hat, voll mit.“ Die gesetzgebende Gewalt solle von nun an ausschließlich bei der Bürgerschaft, nicht mehr wie früher bei Senat und Bürgerschaft liegen. Die USPD versuchte mit vielen Anträgen, dem Arbeiterrat (nicht  dem Soldatenrat) das letzte entscheidende Wort in Gesetzgebung und Verwaltung zu sichern und eine entsprechende Bestim­mung auch in die provisorische Verfassung hineinzubringen. Dem erteilte die SPD eine Absage. Die Aufgabe der Arbeiter­räte liege nicht auf politischem, sondern auf wirtschaftlichem Gebiet. In insgesamt elf Sitzungen beriet das Plenum zwischen dem 20. Oktober und dem 29. Dezember 1920 in zwei Lesungen über den Hamburger Verfassungsentwurf und noch einmal über zahlreiche Änderungs­anträ­ge der Opposition, modifizierte auch manche Bestimmungen. Am 9. Januar 1921 trat Hamburgs erste demokratische Verfassung in Kraft.

In der Reichsverfas­sung war kurz und bündig festgelegt: „Reichsrecht bricht Landes­recht“ (Art. 13). Angelegenheiten, die in der Reichsverfassung schon geregelt waren, konnten in den Landesverfassungen allenfalls wiederholt werden, was die Hamburger Verfas­sungsväter im allgemeinen für wenig sinnvoll hielten.

Obwohl die Hamburger Verfassung also nicht so „farbenprächtig“ sein konnte wie die Reichsverfassung, war sie ihr in einer Hinsicht überlegen: Das Verhältnis von Regie­rung und Parlament war eindeutig geregelt, und das war bewußt und gewollt so ge­sche­hen. Leitstern war für beide Verfassungen die Volkssouveränität, die sie umfas­send zur Geltung bringen wollten.

Mit großer Sorgfalt achteten die Hamburger darauf, die Bürgerschaft ohne jede Einschränkung als höch­stes politisches Organ zu etablieren. Sie konnte nur selbst über ihre Auf­lösung vor Ablauf einer Legislaturperiode beschließen – oder vom Souverän Volk durch einen Volksentscheid abberufen werden. Der Senat hatte hierbei in keiner Weise mitzuwirken. Alle Mitglieder des Senats mußten von der Bürgerschaft gewählt werden. Die Bürgerschaft konnte dem Senat oder einzelnen Senatoren das Miß­trauen aus­sprechen, die dann zurücktreten. Senatsvertreter hatten in der Bürgerschaft jederzeit Rederecht, aber – anders als der Senat gewollt hatte – kein Antragsrecht.

Aus dem entschiedenen Bekenntnis zur ausschließlichen Leitfunktion der Bürgerschaft, ergab sich für die Hamburger Verfassungsväter, daß sie auf Landesebene kein Staatsoberhaupt haben wollten. Kompetenzen, die im Reich dem Präsidenten zustanden, übertrugen sie dem gesamten Senat, z. B. die Vertretung Hamburgs nach außen, die Ernennung der Beamten. Der erste Bürgermeister sollte nicht der Chef des Senats sein, sondern Primus inter pares, der Erste unter Gleichen, die ihre Beschlüsse durch Mehrheitsentscheid trafen, und nur bei Stimmengleichheit gab seine Stimme den Aus­schlag.

Bei aller Entschlossenheit, die Bürgerschaft zur höchsten politischen Instanz auszu­gestalten, waren die Hamburger Verfassungsschöpfer doch realistisch genug, mit radi­kalen politischen Kräften zu rechnen, die sie für ihre Zwecke mißbrauchen und dadurch lahmlegen könnten. Sie trafen deshalb einige Vorsichtsmaßnahmen, um die Arbeitsfähigkeit der Bürgerschaft zu sichern

Von besonderer Bedeutung war der Artikel 37, den erst der Verfassungsausschuß hinzugefügt hatte und der sich in der Staatskrise nach dem gewaltigen Anwachsen der NSDAP als rettender Anker erweisen sollte: „Tritt der gesamte Senat zurück, so hat er bis zur Wahl eines neuen Senats die Geschäfte weiterzuführen.“ So geschah es am 3. Oktober 1931 und funktionierte, bis massiver Druck aus Berlin die Nationalsozialisten am 8. März 1933 auch in Hamburg an die Macht brachte.

Unruhen und Putschversuche

Die Hamburger Verfassung von 1921 mußte sich in schwieriger Zeit bewähren. Als sie in Kraft trat, gab es bei der Versorgung der Großstadtbevölkerung noch immer Engpässe. Der Versailler Vertrag hatte Hamburg besonders hart getroffen: Der Verlust der Kolonien, die Auslieferung der Handelsflotte, die Liquidation von Auslandsbesitz, die Einräumung von Freihafenrechten an ehemalige Kriegsgegner. Putschisten von rechts und links versuchten bis 1923 immer wieder, die verfassungsmäßige Ordnung gewaltsam umzustoßen.

Im März 1920 waren es beim Kapp-Lüttwitz-Putsch die Rechten gewesen. Im März 1921 folgten die Kommunisten mit ihrer „Märzaktion“ (schwere Unruhen im Hafen). 1922 erschütterten Bomben- und Mordanschläge der rechtsradikalen „Organisation Consul“ nicht nur die Reichshauptstadt, sondern auch Hamburg. 1923 wurden im Sommer gegen Ham­burg gerichtete Putschpläne von Reichswehrkreisen aufgedeckt. Im Oktober lieferten militante Kommunisten der Polizei beim „Hamburger Aufstand“ mehrere Tage lang schwere Barrikadenkämpfe. Am 9. November standen hanseatische Sympathisanten des Hitler-Ludendorff-Putsches bereit, um bei einem Erfolg in München auch in Hamburg loszuschlagen.  

Nach der Inflation beginnt das Neue

Alle diese Gewaltakte fanden im Schatten einer schweren, immer dramatischer ver­laufenden Inflation statt.

Erst nach der Währungsstabilisierung im November 1923 gab es Spielräume für politische Gestaltung. Die Hamburger Wirtschaft profitierte von dem Konjunktur­auf­schwung, der nun durch den Zustrom internationalen Kapitals nach Deutschland aus­gelöst wurde. Die Staatsfinanzen entwickelten sich entsprechend günstig.

Die Politiker der Regierungsmehrheit – SPD, DDP und seit 1925 DVP – nutzten diese Chance, um in den fünf Jahren von 1924 bis 1929 auf vielen Gebieten Reformen im Interesse der sozial benachteiligten Bevölkerungsschichten einzuleiten.

Bemerkenswerte Leistungen wurden im Wohnungsbau erzielt. 98% der Neubau­wohnungen (etwa 60 000) ent­stan­den in dieser Zeit mit staatlicher Unterstützung. Hamburgs oberster Stadt­planer, Oberbaudirektor Fritz Schumacher, nutzte die Einflußmöglichkeiten, die sich daraus ergaben, um qualitative und ästhetische Mindestanforderungen durchzu­setzen: gute Querlüftung auch kleiner Wohnungen, Zugang für Sonne und Licht, Anordnung der Mietwohn­blocks um große Innenhöfe, die Raum für Spiel, Sport und Geselligkeit boten, „schöne“ architektonische Gestaltung der Gebäude und Stadtteile, Aufwertung der Massenwohnquartiere durch Grünflächen, Parks und Freizeitanlagen, und seien es nur Kinderspielplätze und Alteleutegärten auf kleinen Restgrundstücken.

 

Bedeutende Verbesserungen für die breite Bevölkerung gab es auch bei Schule und Ausbildung. Mit Gesetz vom 14. Mai 1919 wurde die vierklassige Grundschule für alle Kinder obligatorisch. An der Volksschule wurde Schulgeld- und Lernmittelfreiheit eingeführt, an den Oberschulen wurden nach sozialen Gesichtspunkten vielfach gestaffelte Ermäßigungen und Bei­hilfen gewährt. Um begabten Schülern und Schüle­rinnen aus bildungsfernen Familien Aufstiegschancen zu eröffnen, errichtete Ham­burg als erstes Land sogenannte „Aufbauschulen“: Reformoberschulen, die im An­schluß an die 7. Klasse der Volksschule in sechs Jahren zum Abitur führten. An den Volksschulen wurden außerdem „Oberstufen“ ausgebaut, die begabten Kindern die Möglichkeit gaben, ohne Wechsel der Schule bis zur Mittleren Reife zu gelangen. Für die anderen Jugendlichen, die nach der achten Klasse eine Lehr- oder Arbeitsstelle antraten wurde die Berufsschulpflicht eingeführt; (in Hamburg geschah das wegen des Widerstands der Kaufmannschaft erst verhältnismäßig spät zu Beginn der Wie­marer Republik). Im Schulalltag profitierten Kinder und Jugendliche vom Vordringen der Reformpädagogik. Es war nun amtliches Ziel, nicht mehr nur Wissen und Diszi­plin zu vermitteln, sondern die Produktivität und Kreativität, die Selbständigkeit und Eigenverantwortung der Schüler und Schülerinnen zu fördern. Große finanzielle Anstrengungen waren dafür nötig: Volksschulen mußten – wie bisher nur die Ober­schulen – Musik-, Gymnastik- und Festsäle erhalten, um die stärkere Betonung der musischen Fächer zu ermöglichen. Für konservative Kreise war das ein beständiger Anlaß für Klagen über die Verschwendungssucht des Hamburger Staates. Die Unterrichtsklassen wurden erheblich verkleinert. Vor allem aber wurde die Ausbil­dung der Lehrer verbessert: durch die Einführung eines dreijährigen Universitäts­studiums für Volksschullehrer 1926 und durch die Errichtung des Instituts für Lehrerfortbildung 1925. Schon 1919 waren die Universität und die Volkshoch­schule gegründet worden. Besonders die Volkshochschule stand für das Bestreben, breite Schichten an Bildung und Kultur teilhaben zu lassen.

Die Reformbemühungen in anderen beinhalteten Wohlfahrts­pflege statt Armenfürsorge, eine in Deutschland als vorbildlich geltende Jugendpolitik und die Vorreiter­rolle Hamburgs bei der Einführung eines modernen, auf Resozialisierung statt auf Vergeltung bedachten Strafvollzugs, insbesondere für jugendliche Straftäter. Der Aufbau einer rational durchgegliederten, effektiven Verwaltung, wie wir sie heute für selbstverständlich halten, war eine Leistung der Weimarer Republik. Alle diese Anstrengungen fanden bei den Wählern durchaus Anerkennung, wie das gute Abschneiden der beiden wichtigsten Regierungsparteien SPD und DDP bei der Bürgerschaftswahl 1928 zeigte. Die Demokratie hatte eine Chance zur Konsolidierung.

Diese günstige Entwicklung fand mit dem Einbruch der Weltwirtschaftskrise im Herbst 1929 ein jähes Ende. Hamburg wurde von der Depression zwar etwas später, dann aber besonders schwer getroffen. Im Juni 1933 waren, wie die amtliche Betriebs­zählung ergab, 38% aller Arbeitneh­mer erwerbslos: 27% der Angestellten und 46% der Arbeiter. Trotz drastischer Einsparungen und rigoroser Steuererhöhun­gen reichten die rapide sinkenden Staatseinnahmen immer weniger, um die unauf­haltsam wachsenden Sozialausgaben zu decken.

Für eine Fortsetzung der Reform­politik war kein Geld mehr vorhanden; viele Verbesserungen der vergangenen Jahre gingen wieder verloren. Der Staat fiel überhaupt als Auftraggeber fast völlig aus; nur bei unmittelbar drohender Lebensgefahr durften notwendige Reparaturen noch durch­­geführt werden.

Im August 1931 stand Hamburg vor dem Staatsbankrott. Es war auf die Hilfe des Reichs angewiesen und mußte die finanzpolitischen Forderun­gen des Reichskanzlers Brüning erfüllen, obwohl sie auf eine Verschärfung der Wirtschafts- und Finanzkrise hinausliefen. Große Teile der Arbeiterschaft und der Unterschichten verloren die Hoffnung, über demokratische Reformen mehr soziale Gerechtigkeit zu erreichen. Für weite Kreise des Bürgertums stellte sich die Geschichte der Weimarer Republik jetzt als eine permanente Verlustgeschichte dar. Den Nutzen hatten die extremen Parteien, die eine völlig neue Gesellschafts- und Staatsordnung versprachen: die KPD und vor allem die NSDAP.

Jetzt zeigte sich, daß auch Hamburger nicht gegen politi­schen Extremismus gefeit waren. Bei der Bürger­schaftswahl am 27. September 1931 errang die NSDAP 26,3% und die KPD 21,9% der Stimmen; mit 48,2% dieser beiden Parteien und weiteren 5,6% der DNVP hatten die Gegner der Demokratie eine abso­lute Mehrheit. Allerdings waren sie zur gemein­samen Regierungsbildung unfähig. In dieser Situation erwies es sich als ein glückli­cher Umstand, daß die Bürgerschaft 1920 Vorsorge für den Fall getroffen hatte, daß der Senat das Vertrauen der Bürger­schaft nicht mehr besaß, aber durch keinen anderen ersetzt werden konnte. Nach dem damals von ihr hinzugefügten Artikel 37 trat er am 3. Oktober 1931 geschlossen von seinem Amt zurück und führte die Geschäfte wie bisher weiter. Dabei kam ihm eine Notverordnung des Reichs zugute, die den Ländern das Recht einräumte, alle zum Haushaltsausgleich notwendigen Maß­nahmen ohne Mit­wirkung des Parlaments durch Verordnungen in Kraft zu setzen.

Im Frühjahr 1932 beschloß die Bürgerschaft nach Artikel 14 der Verfassung ihre Selbstauflösung; doch die Wahlen am 24. April machten die NSDAP zwar zur stärksten Partei, brachten sie aber nicht an die Macht. Das gelang erst mit massiver Nachhilfe aus dem Reich am 8. März 1933. Bis dahin blieb die Patt-Situation zwischen Senat und Bürgerschaft erhalten.

Bildnachweise:

Abb. Titelfeld: „Thälmann im Hamburger Aufstand [1923]“ gemalt von Willy Colberg 1954, Deutsches Historisches Museum Berlin/ A. Psille.